借此可防止团体诉讼的适用在各部门领域呈现割裂情况，并有助于确保一般行政法教义学。
确定发生人传人，既是疫情报告的事实基础，也是启动防控机制的前提条件。（三）《野生动物保护法》与《畜牧法》之间的空白野生动物是《野生动物保护法》的基本概念，家畜家禽是《畜牧法》的基本概念。
二是阐明漏洞扩大于《动物防疫法》。人工繁育、利用的野生动物直接进入人类社会，具有重大公共卫生风险。（3）农业农村主管部门应落实同等风险、同等对待的原则。进而言之，两部法律都局限于人畜共患传染病，都没有扩展到人兽共患传染病。此后，这一观念也传入我国，并为我国宪法所吸纳。
第二，以《动物防疫法》为基础，中央主管部门和地方各级政府制定了《重大动物疫情应急条例》《动物检疫管理办法》《动物防疫条件审查办法》等一系列法规规章，在检疫、防疫、屠宰、饲养、运输、交易各个环节形成了全面严密的防控机制。近年来，人与动物传染病这个概念开始进入中文医学文献。(19)类似的文书还有吉林省高级人民法院(2020)吉行终字第142号行政判决书。
⑩(二)部分法官认为行政法上权利义务内容不限于行政优益权部分法官认为，行政法上权利义务内容不限于行政优益权，也就是说，即便协议不涉及行政优益权，如果协议中存在其他有关行政权力的行使和行政职责履行内容，或者涉及相对方行政法上的权利与义务的，也属于行政法上权利义务内容。笔者搜到了《行政协议案件规定》实施之后最高人民法院民事审判法官和其他层级法院法官作出的裁判文书，其中比较多的将行政协议的内容要素作宽泛解释。张家界市中级人民法院(2020)湘08行再字第2号行政判决书。2015年《政府采购法实施条例》(中华人民共和国国务院令第658号)第64条又明确规定了供应商配合接受监督检查的义务。
转引自同前注(20)，最高人民法院行政审判庭编著书，第33页。②为此，本文试图对行政法上权利义务内容这一内容要素，通过实践分歧、规范解读、要素地位之争、内容占比意义之辨等方面的探讨，明确界定该要素的应然内涵及其对协议性质的影响。
(70)陈天昊：《在公共服务与市场竞争之间——法国行政合同制度的起源与流变》，载《中外法学》2015年第6期，第1655页。(66)同前注(47)，王利明文，第15页。行政协议中应规定行政主体的权利和权力，如前述行政主体的优益权，还应规定行政相对人的权利。上述约定均体现了在协议的履行过程中，上诉人基于行政机关的特殊地位履行其行政职能，具有典型的行政法上的权利义务关系。
行政主体在行政合同中拥有一些当然性的权力，如单方改变或终止合同的权力、撤销合同的权力，这些权力即使在合同中无约定，行政主体也享有。②对授益性的行政奖励权、行政优惠给付权等，虽然要给行政机关以较大的裁量空间，不能严格适用法无授权不可为原则，但也要按照公开公平公正原则、收益与风险成比例原则、参照等价有偿原则等审查是否存在滥用职权明显不当等合理性问题，以防止行政权力从制度的笼子里逃逸出来，隐匿于合同法的保护之下。虽然最高人民法院发布《行政协议案件规定》时，似乎有意将行政法上权利义务内容聚焦于行政优益权，但并不能因此否定行政法上权利义务内容包含行政机关的其他权力与职责、相对方行政法上的权利与义务。行政法上权利义务内容虽然如同民法上权利义务内容，均由各种实在权利(力)与义务构成，但在行政法法律关系中，基于依法行政原则的要求，无论行政机关或相对方，其法律关系内容即权利义务的形成自由，皆远不及民法法律关系的当事人。
不过，最高人民法院在《行政协议案件规定》新闻发布会的说明中反复强调行政优益权，容易使人产生误解，即误以为其将行政法上权利义务内容限定于行政优益权。若如此，《行政协议案件规定》第1条关于内容要素的规定乃至整个条文将失去存在的意义。
类似案件还有2017年某行政协议纠纷案，该案中，最高人民法院行政审判法官认为：本案中，为确保经营管理好大青湖自然鱼类和水生生物资源，恢复和保护好湖区生态环境，东至县政府、东至县水产局与合作社经协商一致于2014年2月21日签订的涉诉《协议》，属于行政协议。案涉《资产转让协议书》实质上系大英县政府为履行环境保护治理法定职责，由大英县政府通过回马镇政府与永佳公司订立案涉协议替代作出上述行政决定，其意在通过受让涉污企业永佳公司资产，让永佳公司退出造纸行业，以实现节能减排和环境保护的行政管理目标，维护公共利益。
内容提要：对于如何理解《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第1条中的行政法上权利义务内容，实务中有两种不同的观点，区别在于是否将其限于行政优益权。具体到行政协议的内容要素，只要协议中涉及行政法上行政机关的权力、职责，或者协议相对方的权利、义务，就具备了行政法上权利义务内容。有无行政优益权，合同中约定的权利义务属于典型的行政行为还是民事行为是二者共同考量的因素。(14)该案中，合议庭的思维似乎还停留在2015年《适用解释》对行政协议的界定上，除了主体要素和目的要素外，其试图从法定职责要素和内容要素两个方面来说理，不过把这两者混杂在一起来谈了，即从协议所约定的权利义务角度分析法定职责要素，从协议所涉及事项属于行政职责角度谈协议的行政法上的权利义务特征。(29)参见江嘉琪：《行政契约的概念》，(台湾地区)《月旦法学教室》第52期(2007年)，第53-62页。(三)行政法上权利义务内容的条文解释：不可能仅限于行政优益权判断一份协议是否具有行政法上权利义务内容，是只能在协议文本中去查找，还是可以完全脱离协议文本、仅根据协议当事人在协议履行过程中的主张与行为来判断？这似乎是一个有着显而易见答案的问题。
常见的是赋予行政机关行政优益权以及适用超越民法、合同法的特殊规则。(20)最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院〈关于审理行政协议案件若干问题的规定〉理解与适用》，人民法院出版社2020年版，第505页。
故该协议并未设定行政法上的权利义务内容，依法不属于行政诉讼法第十二条规定的行政协议。⑦江西省高级人民法院(2020)赣民终字第894号民事判决书。
(41)这一观点与德国的契约标的理论相类似。(65)同前注(60)，崔建远文，第21页。
第三……该合同具有实现公共利益的目的。我们不能只看到和支持前者，却漠视和反对后者。最高人民法院在该司法解释的新闻发布会上，似乎有意将行政法上权利义务内容限定于行政优益权。⑥在2020年某民事合同纠纷案中，江西省高级人民法院民事审判法官认为：在行政合同之中，行政机关是以行政管理者的身份与行政相对人订立协议，以合同的方式达到维护和增进公共利益的目的，具有鲜明的为实现行政管理公益目的的特征，并且在合同签订与履行过程中行政机关具有优益权，为了实现行政管理目的需要行政机关有权单方改变、解除协议，甚至可以作出行政强制、行政处罚。
四、协议中行政法上权利义务内容占比的意义之辨明确了内容要素是识别行政协议的决定性要素，还有一个关涉行政法上权利义务内容影响协议性质的问题值得探讨，即，协议中是否只要存在行政法上权利义务内容，不论其占比多少，都不影响协议性质的认定，即一律认定为行政协议？如是，制度上需如何因应？行政协议兼具行政性与协议性，这是否意味着协议的内容中除了具有行政法上权利义务内容外，还具有民法上权利义务内容？对于这一问题，要视具体的行政协议种类而定。(31)实践中，也很少有行政协议明确约定行政机关单方变更、解除合同等行政优益权。
以目前行政法学界与实务界普遍认可的行政协议类型为例，从国有自然资源使用权出让协议、探矿权出让协议、委托培养协议、政府投资的保障性住房租赁或买卖协议，到政府特许经营协议、国有土地上房屋征收与补偿协议、治安处罚担保协议，再到行政强制执行协议、证券行政和解协议等，行政法上权利义务内容渐浓，而民法上权利义务内容渐淡，直至行政强制执行协议与证券行政和解协议中民法上权利义务内容完全消失。一、行政法上权利义务内容的实践分歧如何理解行政法上权利义务内容，自2015年《适用解释》首次界定行政协议后，实践中一直存在分歧。
(60)崔建远：《行政合同族的边界及其确定根据》，载《环球法律评论》2017年第4期，第27页。在《行政协议案件规定》所确定的行政协议四要素中，在法定职责范围内这一原行政协议概念中的职责要素被排除在外，职责要素起决定性作用的观点已经失去了规范支撑。
这里明确将行政协议诉讼中除违约诉讼之外的其他诉讼都归入了针对行政优益权的行政行为诉讼。第77条还规定，供应商拒绝有关部门监督检查或者提供虚假情况的，行政机关可以对其处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动等。这一内容要素是判断诉争协议是否为行政协议的决定性要素，当然，并不否认其他要素以及相关法律规范的辅助性作用。(63)在法国，一个即便不为实施公用事业任务而签订的契约，只要含有一个超出普通法的条款，就是行政契约。
笔者认为，行政法上权利义务内容是行政法学中行政法律关系内容的另一种表述方式，顾名思义，它是指行政法律法规规章乃至其他行政规范性文件中规定的、行政活动各参与主体的权利与义务，既包括行政机关的权力与职责，也包括相对方的权利与义务。(34)参见同前注(22)，梁凤云文，第3-12页。
这也是德国行政法理论将协议标的作为行政协议判断标准的原因。如在2018年某拆迁过渡协议案中，最高人民法院行政审判法官认为：本案中，渭滨区政府基于加快推进连霍高速项目建设和城中村改造的行政管理目标，委托下设工作机构与陈春芬签订的《拆迁过渡协议》系经双方同意自愿达成，是双方共同意志的体现，属于行政协议。
如在协议内容的性质属于中性而难以判断的情形下，需要结合协议签订的目的、法律规范依据和协议外法定的行政优益权条款作出判断。在2020年某履行招商协议案中，最高人民法院民事审判法官认为，案涉招商协议约定广荣公司将公司注册地迁至蚌山区辖区，并确保在蚌山区依法纳税，蚌山区政府优惠提供开办电力工程器材超市及商住楼建设用地等。
